吴坤乾转不动产被“动”后的司法救济



——房屋权属登记行民交叉案件审理模式探究
童芳摘要：自从上个世纪的房屋产权改革以来，我们经历了从蜗居到房奴的过程。房屋作为普通老百姓家庭中最大的不动产，花费了我们最大的财力和精力。可是有一天，因为种种原因，在我们不知情的情况下，这个不会动的“不动产”突然发生了变动，我们应当先提起行政诉讼还是民事诉讼？笔者认为，应当从解决根本矛盾、节约司法资源、促进社会和谐的角度，建立一种新的“行民合一”的审判模式。本文试就这个问题进行研究。

关键词：房屋权属；行政诉讼；民事诉讼；司法救济

中国是一个拥有五千年历史的文明古国。五千年的文明中，“君君、臣臣、父父、子子”的儒家思想又统治了两千多年，以至于在我们目前的生活中，都还存在着一定的影响。比如我们的户籍登记中就有一个户主，意即是这一户的主人或主心骨。户主也就是家长。家庭财产一般被认为是家庭共有的，但对外也被称为是户主的。家庭财产或夫妻共同财产不会被我们分的很详细，不会说这是你的、那是我的，习惯被称为是“我们家的”。但现在已经进入法制社会，法律对我们的日常生活作出了很多规范，如《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”《房屋登记办法》 第二十五条规定：“房屋权属证书是权利人享有房屋权利的证明。”我们的房屋也进行了登记，但在登记过程中，往往只登记在夫或妻一人的名下，并不重视共有权的登记。一般也不会发生矛盾，但一旦夫妻反目，问题也就产生了。笔者在近年来的工作中就遇到了这样的问题。

   案例一：1998年1月，燕某委托儿媳的父亲出面代为购买了一宗土地及房屋，并以儿媳燕某某的名义办理了国有土地使用证，该土地使用证一直由燕某夫妇保管。因为该宗土地在农村，所以并未办理房屋所有权证。2005年燕某病故。2006年燕某的儿子和儿媳离婚，儿媳认为土地使用证是自己的，因此二人对该宗土地上的房屋进行了分割，儿媳分得房屋一间。2008年5月，燕某的妻子苏某以儿、媳二人离婚分割房产时未征得自己同意为由，以二人为被告，向人民法院提起房屋所有权民事诉讼，请求法院确认离婚时有关房屋处理协议无效。在开庭审理过程中，苏某出示了县政府为燕某颁发的（2001）字第329号国有土地使用权证。此时，其儿媳才得知自己的土地使用证已于2001年12月被变更为公公燕某。一审法院民事判决二人登记离婚时有关诉争房屋部分的处分协议无效，诉争的房屋归苏某母子共同所有，苏某母子补偿儿媳人民币2万元。

一审民事判决后，其儿媳不服，提起上诉。二审法院维持了原判。在二审民事案件审理期间，其儿媳向市政府提起了行政复议，得到复议结果后仍然不服，又提起行政诉讼，请求撤销县政府为燕某颁发的桃政国用2001字第329号国有土地使用证。

一审法院受理行政案件后，发现行政机关的变更登记违反了法定程序，依法应当予以撤销。但一、二审民事案件已经将房屋的所有权判决给了苏某母子，再撤销该土地使用证又会使房屋处于不确定状态，一来会出现民事和行政判决相冲突，二来又会激发双方之间的矛盾。因此法院联系当地党委、政府，通过原告与第三人的亲戚、朋友给双方当事人做工作，终于使双方达成和解协议，原告自愿撤回了行政诉讼。

   案例二：范某与胡某系夫妻关系。2002年7月22日，二人以25.8万元的价格购买了桃源县渔父商场面积为144.3平方米的门面一间。同年8月5日，县房产局向胡某发放了桃房权证漳江镇字第11493号房屋所有权证，在共有权人一栏没有进行登记，只在家庭成员中注明了丈夫范某和儿子范某某的简单的基本情况。2008年5月，范某提出离婚诉讼，要求分割家庭共同财产。在法院开庭审理离婚案件时，胡某提出该门面已经转让给儿子，并出具了所有权人为其子范某某的房屋所有权证。范某认为房产局在没有审查该门面是夫妻共有还是个人所有的情况下，将房屋产权证权利人改为范某某的名字，侵犯了其合法权益，因此提起行政诉讼，将房产局告上法庭，请求人民法院撤销房产局为其子范某某颁发的房产证。

以上两件案件既包含有民事法律关系又包含有行政法律关系。一般认为，同一案件既包含民事法律关系又包含行政法律关系，行政争议和民事争议在法律事实上相互关系，在处理结果上互为因果或互为前提、相互影响的案件称为行政、民事争议交叉案件①。近年来，由于现代社会行政权的不断扩张、民法与行政法的相互渗透，导致民事行政交叉案件不断增加。当事人应当提起什么诉讼、法院又应当如何处理此类型的案件，在理论界和实务界也是仁者见仁、智者见智。针对审判工作实际，本文主要就涉及房屋权属登记的行民交叉案件的审理模式进行探讨。

   一、我国关于行、民交叉案件的规定

如何处理行政与民事交叉案件，我国行政诉讼法没有作出明确的规定。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十一条（六）项规定，“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的”中止诉讼；第九十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”民事诉讼法第一百三十六条（五）项规定“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”中止诉讼。这是目前司法实践中解决行政、民事争议交叉案件的主要法律程序依据②。<中华人民共和国行政诉讼法>

   二、关于行、民交叉案件的普遍做法

对于行政、民事交叉案件到底选择什么程序来解决，目前司法实践中大致有以下几种做法③：

    第一，作为民事案件审理。认为权属登记行为是相关民事行为的一部分，将纠纷作为民事案件审理，作出民事判决。

    第二，采取先行政后民事的程序，如果原告先提起民事诉讼，法院先中止民事诉讼，等行政判决生效后，再恢复民事诉讼。如前面所举的案例二。

    第三，采取行政附带民事，在行政判决时一并对民事争议作出判决。

    第四，由原告分别提起民事和行政诉讼，法院按照不同的诉讼程序分别作出民事和行政判决。如前面所举的案例一。

    三、以上几种做法存在的缺陷

    笔者认为，以上几种做法都存在一定的缺陷，现分述如下：

    第一种做法是不正确的，权属登记行为是明显的行政行为，并不是相关民事行为的一部分。将权属登记行为在民事判决中予以确认，使得该登记行为如果按照正当的行政诉讼程序进行审理可能会出现司法不统一。行政诉讼有自己的程序和特点，民事案件直接审查具体行政行为，不仅违反正当程序原则，而且不能将行政机关作为第三人纳入诉讼，将会使得行政机关不会为自己的违法行政行为承担责任，不利于责任政府的建立。

    第二种做法符合现行的法律规定，但存在诉讼拖沓迟延的问题。“迟到的正义就是非正义”，让当事人另行提起行政诉讼，这种做法无疑会严重迟延对当事人合法权益的保护，影响法院形象。并且有些当事人认为法院审理太复杂太麻烦，很简单的一个问题，却有很复杂的程序，不如直接上访，有时能更简单更直接的解决问题，这也是导致目前信访不信法的主要原因之一，不利于法治国家的建设。行政和民事两次诉讼增加了诉讼成本，也容易使当事人陷入诉累；而且行政庭和民事庭分别审理同一当事人的诉求，还造成国家司法资源严重浪费，更是加重了目前法院案多人少的矛盾。

    第三种做法具有合理性，但缺乏法律依据。目前只有最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十一条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决民事争议的，人民法院可以一并审理。”意思为法院对行政机关做出的裁决行政行为进行合法性审查时，可以一并对民事争议作出判决，即做出行政附带民事判决。但除了裁决行为之外，对于其他任何行政行为，包括涉及权属登记的行政案件进行附带民事审判没有法律依据。<中华人民共和国行政诉讼法>

   第四种做法是不可取的，容易出现同一法院作出的民事与行政判决内容相矛盾的现象，导致法院公信力下降，造成司法混乱。对于案例一，我们在处理过程中就遇到了这样的难题，在民事判决生效的情况下，我们无法作出行政判决。为避免出现一个法院作出两个内容矛盾的判决，我们最终只能通过协调的方式解决。

   四、涉及房屋权属行民交叉案件处理机制的构想

笔者认为，涉及房屋权属纠纷的行、民交叉案件的主要特点是当事人产生纠纷的根本原因是民事纠纷，没有民事纠纷一般不会对房屋权属产生争议，也就不会发生行政争议；由于行政机关的权属登记，使物权发生变更，而对于物权的争议就是民事纠纷产生的根本。

根据行政诉讼和民事诉讼的特点，结合我国目前的现状，笔者就涉及房屋权属登记的行民交叉案件的处理程序提出如下观点，以供商榷：

    1、建立“行民合一”的审判模式。由法律作出明确规定，对于涉及房屋权属登记的行民交叉案件，只要是在行政诉讼时效之内的，以行政为主，行政和民事案件一并处理，可以作出行政附带民事判决，也可以调解结案。在庭审过程中，主要按照行政程序办理，涉及民事部分的举证、质证和认证，按照民事案件审理程序在原告和第三人之间进行。建立由两名行政法官和两名民事法官、一名人民陪审员五人共同组成合议庭制度。

可能性：行政案件的审理是对被告的主体资格及其是否享有作出被诉具体行政行为的行政管理职权、程序合法性、被诉具体行政行为认定的事实以及对被诉具体行政行为所使用的法律法规、规章及规范性文件正确与否予以全面的审查，而民事案件的审理主要针对双方争议的事实进行举证、质证，行政诉讼中需要查明的被诉具体行政行为认定的事实就是民事部分争议的事实。从现行法律规定的角度来看，我国行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，对被诉具体行政行为合法性进行全面审查，具体行政行为证据是否确凿是合法性审查的重要内容，对具体行政行为证据是否确凿的审查必然包括对相关民事行为的审查。

在我国，普通法院审理行政案件是首先从适用民事诉讼程序开始的。1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》确立了法院在民事诉讼中审理行政案件的制度。1989年行政诉讼法正式颁布，意味着我国行政诉讼有了独立的程序规则。但是最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第97条明确规定，“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”这说明行政诉讼程序规则与民事诉讼程序规则虽然不同，并不意味着二者之间存在不可逾越的鸿沟，行政诉讼是可以参照民事诉讼的有关规定办理的。<中华人民共和国行政诉讼法>

从我国法院的体制来看，我国属于中华法系，与大陆法系、英美法系不同，具有自己的特点。在我国没有独立的行政法院，行政诉讼功能由统一行使司法权的普通法院来承担，根据所审案件性质划分内部结构，划分为刑事审判庭、民事审判庭和行政审判庭，刑事案件由刑事审判庭审理，行政案件由行政审判庭审理，民事案件由民事审判庭审理。但是行政诉讼和民事诉讼均是在统一的法院主持之下进行的。由此看来，由民事法官和行政法官组成合议庭只是法院内部的调整，也不是不可能的。

从当事人的角度来看，当事人起诉到法院，只是希望解决自己的诉求。至于由什么审判庭审理、什么人审理并不苛求，只要求法官公正、能解决问题就行。

从中国传统的文化角度来看，法律也是一种文化，是不能脱离社会而单独存在的，而且受传统文化的影响很深。《中国文化中的儒释道》的作者楼宇烈认为，中国历时1600年左右的文化和中华人文精神是在儒、释、道三教的共同培育下形成的。释儒道家思想就是讲究天人合一、遵循中庸之道、讲求社会和谐。法院目前讲求和谐、追求案结事了，就是符合中国的传统思想观念的，案结事了就更能促进行政机关和相对人之间的和睦相处，促进人与人之间的和谐，从而达到社会和谐的目的。因此，行政案件和民事案件一并处理，是符合目前最高法院提出的案结事了的要求的。

必要性：行政法律和民事法律的不同规定使得行政法官和民事法官思维方式不同、考虑问题的角度不同。行政法官面对的是具有不同权利的当事人，虽然在诉讼中双方在法律地位上平等的，但实际上在行政管理活动中，作为行政法律关系一方当事人的行政机关，同相对一方当事人在法律地位上是不平等的。行政机关始终处于主动和优越的地位，而处于相对一方的当事人始终处于被动、服从和接受管理的地位。行政机关的权利远远大于相对人的权利，行政法官在审判实践中往往比较注重严格审查行政机关的具体行政行为，以保护相对人的合法权益，而对行政机关的审查相对来讲比较严格，因为法院行政审判的职能之一就是监督行政机关依法行政。而民事法官面对的是具有平等地位的当事人，不管是在诉讼中还是诉讼外的地位都是平等的，因此在诉讼中民事法官严格的中立，对双方当事人的权利保护都是平等的，不会对任何一方有特殊的保护。另外行政法官与民事法官术业有专攻，对于复杂的民事案件行政法官可能理不清，而民事法官对于繁琐的行政法规也可能弄不明。因此，由民事法官和行政法官组成合议庭可以发挥各自的长处，起到较好的互补的作用。三则化解矛盾要讲求效率，而借口程序的正当，故意延迟正义到来的时间是最大的腐败。因此，我们应当尽量以最短的时间来化解官民矛盾。笔者认为，法院应当了解当事人的诉讼目的，以解决矛盾为宗旨，以组成一个合议庭的形式来解决当事人的行政和民事案件争议，也是符合中庸、和谐的要求的。

   2、对已经超过行政诉讼时效的未经实体审查的具体行政行为，按照民事案件的程序进行全面审查，可以在判决书或调解书的事实认定部分中对该具体行政行为作出认定。

从司法权与行政权的关系来看，尽管行政权与司法权是相互独立的权利，但根据“司法最终解决原则”，司法权在一定意义上优于行政权。对于行政机关作出的行政行为，司法权可以通过一定程序介入，对行政机关的行政行为进行审查监督。

虽然行政诉讼法规定了对具体行政行为的司法救济途径，但由于现行的行政诉讼法对起诉期限、受案范围和主体资格等方面的规定过于严格和复杂，有时法官都难以准确把握，因此更不能对行政相对人要求苛刻④。从现行的行政诉讼法规定来看，行政审判对超过起诉期限的具体行政行为不能进行合法性审查。如果行政相对人对具体行政行为没有起诉而且已经超过起诉期限不能再提起行政诉讼的案件，民事审判应当将具体行政行为作为附属问题进行合法性审查。如果不允许民事案件对具体行政行为进行合法性审查，则会出现法律真空，导致错误的具体行政行为无法得到纠正，甚至会出现“多米诺”现象⑤。因此，在兼顾尊重行政权原则、正当程序原则的前提下，人民法院民事诉讼可以对案件事实进行全面审查，对不合法的行政行为，法院可以直接判决不予认可。

   3、发挥人民陪审员的作用。陪审员除了起到监督作用外，还需要“专业对口”，应当聘任有不动产登记工作经验的人员担任人民陪审员。在不动产权属纠纷案件中，人民陪审员除了起到监督作用以外，还应当起到相当于专业辅助人员的作用。因为法院只是法律的权威，而行政机关是行政的权威。对于不动产权属案件中的具体操作、行政权利的行使，以及具体行政工作中的种种问题，还是行政机关比较轻车熟路，在合议庭中有一个这样的陪审员，可以减少审判员的盲区，法院不需要事无巨细统统了解清楚，只需认真解读法律，严格依法判案。

   五、结语

   民行交叉案件中房屋所有权权属登记案件审理的不规范主要表现为现行程序法规定的缺陷和不足，其本质上是人们对物权认识的不断提高和当前对于物权保护体制相对落后之间的矛盾。要想从根本上解决相关冲突，实现房屋所有权保护的协调统一，只有依赖于有关知识理论的深入研究和相关法律的完善和制度的建设。本文通过对审判实践的考察，期待进一步唤起理论界和实务界的关注，切实提高民行案件审理的司法水平。