吴坤乾律师转：

对北京农村土地承包纠纷案件的调查分析

获北京市法院系统统计分析　一等奖

发布时间：2006-08-23 08:09:45

　　为了优质高效地审理农村土地承包纠纷案件，保障“平安朝阳”建设的顺利进行，我院对近3年来审理的农村土地承包纠纷案件进行了整理，希望找到纠纷发生的社会根源，提出处理该纠纷的见解，尽可能通过法制宣传等渠道，减少诉讼、平息纠纷。通过整理这类案件，我们总结了农村土地承包纠纷的一些特点，也思考了产生纠纷的原因，并提出了相应的建议。现将有关情况一一阐述：

　　一、近3年审理农村土地承包纠纷案件的总体情况

　　2003年我院共审理农村土地承包纠纷12件，其中判决10件，驳回起诉1件，撤诉1件；2004年审理20件，其中判决2件，驳回起诉3件，撤诉9件，调解6件；2005年审理19件，其中判决6件，撤诉13件。这些案件数量虽然不是很多，作为案件当事人的农民也不是很多，但由于案件与农民的生产、生活密切相关，尚有大量农民处于观望状态，案件的处理结果具有影响一个面的效果，所以从案件当事人，到其他农民，到村委会，到朝阳区政府都对案件非常重视。这类案件中案由是农业承包合同纠纷的占90％，案由是农村土地承包经营权流转纠纷的占10％。60％的案件原告为村民，被告为村委会或村经济合作社；5％的案件原告为村民，被告为其他村民及村经济合作社；35％的情况是村委会或村经济合作社为原告，村民为被告。案件的诉讼请求有村民要求继续履行承包合同、赔偿经济损失、退回承包费；也有村委会要求村民交纳拖欠的承包费、解除承包合同、腾退土地；还有要求确认承包合同无效、或者继续履行土地承包经营权流转合同等情况。在判决结案的案件中，村民与村委会胜诉的机率相当。

　　二、所审理的农村土地承包纠纷案件反映的特点

　　（一）农村土地承包纠纷案件涉及人员多，不加以控制矛盾容易激化。

　　　农村土地承包纠纷涉及的村民及家庭较多，往往具有群体性，并且为大多数村民所关心，成批诉讼的情况集中。由于群体纠纷的隐患有很大的社会负面影响，一旦处理不慎，很可能会造成连环诉讼，甚至矛盾的扩大与激化。例如，原告刘祥、何永如分别起诉被告北京市清河营村经济合作社的农业承包合同纠纷案件，诉讼请求均是要求村经济合作社退还承包费、赔偿损失。还有原告王雅会、孟昭山等五人分别起诉被告北京下辛堡农工商合作社农业承包合同纠纷案，诉讼请求均是要求村经济合作社按照北京市政府关于绿化建设的相关规定补偿经济损失。这些案件均表现为部分村民提起诉讼，其他村民观望或陆续也提起诉讼，案件的处理结果在相应的社区范围内有较强的影响力。还有今年尚未审结的2件农村土地承包经营权流转纠纷案件，原告各为十几位河北农民，被告为朝阳区黄港乡下辛堡村村民金昭谋，诉讼请求均是要求继续履行土地承包经营权流转合同，理由均是因村委会为执行乡政府及朝阳区政府的行政命令而终止与金昭谋的农业承包合同，从而导致金昭谋与其他河北农民的土地承包经营权流转合同无法继续履行。在案件审理过程中，被告金昭谋给承办法官打电话，表示如法官的判决超出自己的接受限度，则将采取非常手段。

　　（二）有50%的农村土地承包纠纷案件与北京市及朝阳区的市政建设有密切关系。

　　近年来，城市发展越来越快，北京市作为大型的国际化都市，区域不断向外扩张。而随着2008年北京奥运会的日益临近，新的建设项目不断涌现。朝阳区作为北京市最大的区，又是奥运场馆的主要所在地，肩负的建设任务十分繁重。要修建新的外环路、修建奥运场馆、进行绿化带建设，都必然需要用地，会使得原来的土地承包关系发生变化。例如，在前面提及的原告王雅会、孟昭山等五人分别起诉被告北京下辛堡农工商合作社农业承包合同纠纷案件的起因，就是因合作社为执行黄港乡政府及朝阳区政府关于建设“第二道绿化隔离带绿化工程”的相关规划，而作出单方终止农业承包合同、擅自在村民的承包地上种植朗家园枣树或玉米的违约行为。这些因政策变化或者行政命令而导致原农业承包合同终止的情况一旦发生，而相应的补偿不及时或者不相当，则必然引发诉讼。这类案件是最难处理的，法院必须在遵循法律的前提下，进行各方面的利益权衡。

　　（三）农村土地承包纠纷案件所涉争议分歧大，审理过程中调解难。

土地是农民全家赖以生存的根本保障，事关农民切身长远利益，他们对涉及自身的土地纠纷极为关注。双方当事人之间，甚至当事人与其他农户之间对立情绪严重，矛盾难以化解，调解成功率较低。我院近3年所审理的51件农村土地承包纠纷案件，调解结案率仅为12%，远远低于同期其他合同纠纷案件的调解结案率。但调解能化解夙愿、减少对抗，缓解执行难现象，有效减少连环诉讼、上访或缠诉。因此，在案件审理中，法官仍然充分利用调解手段，将调解贯穿诉讼乃至执行的始终，努力化解矛盾，严防民间纠纷激化引起群体性事件。

　　（四）农村土地承包纠纷案件表现出一定的季节性、时间性特色。

之所以说农村土地承包纠纷案件具有一定的季节性，这受到自然规律的影响。这类案件一般集中在春播或者秋种时。另外，村委班子换届之时也是土地纠纷案件多发的期间。因耕作的季节性强，土地纠纷的发生可能会影响农作物生产。鉴于这些时间特点，法院处理这类案件也相应地提高效率，一般都尽量在农作物播种前做出处理，尽量减少因纠纷对农业生产造成的影响，从而维护农民合法的土地承包经营权，以防止矛盾的激化或损失的进一步扩大。

　　三、关于农村土地承包纠纷产生的原因分析

　　（一）社会经济的发展，土地效益的大幅提升，是土地纠纷案件增多的根本原因。

　　近年来，我国对农业和农民问题十分重视，对农业发展的支持也是空前的。2004年中共中央“一号文件”的目的就是使农民减负增收，以“两减免、三补贴”为着手点，启动城市资源适用于农村的历史转变；2005年中共中央“一号文件”则立足于使农业良性发展，以农业综合生产力建设为途径，打造农业的核心竞争力。两个中央“一号文件”，蕴含着中央对农业前所未有的支持和期待。正是在这种大环境下，我国的农业这几年也得到了很大发展，土地效益增加明显。在这种形势下，土地的收益所带来的诱惑是巨大的，农民对土地的渴求也达到了新中国成立以来又一个新的高潮，许多在城镇打工的村民也开始走回家门承包土地，以求好的收入。原先许多被弃耕的土地开始有人争相耕种，承包户开始收回原先转给他人代耕的土地。新形势的变迁，农民对土地渴求的加强成了争执发生的现实诱因，土地效益的增加则成了土地纠纷案件增多的根本原因。例如，原告平占静与被告北京市朝阳区金盏乡沙窝村经济合作社农业承包合同纠纷一案，就是在原、被告签订《承包土地终止合同》后，原告又予以反悔，要求继续履行以前的农业承包合同。

　　（二）村委会或经济合作社发包土地时违反法定程序，为土地纠纷的产生埋下了隐患。

　　在审理的农村土地承包纠纷案件中，许多情况是所涉土地没有严格按《中华人民共和国农村土地承包法》第二节所规定的土地承包的原则和程序办理发包。农业承包合同大多为村民委员会或者村经济合作社与承包户签订，但合同没有根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条第（三）项的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上的村民代表的同意。这些土地承包合同严格来讲都是违法的，更有甚者，出现了在村经济合作社明知的情况下，村经济合作社与冒用他人名义的村民签订土地承包合同的情况。例如，在原告刘永达与被告北京市朝阳区金盏乡楼梓庄村经济合作社、被告刘盛达农业承包合同纠纷一案中，在弟弟刘永达不知情更没有授权的情况下，哥哥刘盛达以弟弟刘永达的名义与村经济合作社签订了农业承包合同，而村经济合作社对此是明知的。因此，在诉讼中，刘永达要求确认刘盛达以刘永达名义与村经济合作社签订的农业承包合同无效。

　　（三）村民及村委会的法律基础较差，90%的合同签订不规范，相关行政部门在合同管理上也存在很大缺陷。

　　由于我国整体民众原有法治意识淡薄，而农村又是法治教育的薄弱环节，许多农村土地承包纠纷都是因当事人缺乏法律常识、不注重签订规范的承包合同导致的。案件的审理情况显示，农业承包合同往往过于简单、不规范，或者没有按照法律规定签订书面的农业承包合同，从而造成法律关系不明确，双方当事人容易对合同权利义务产生不同的理解。在审理没有书面合同的案件时，法官往往需要指导当事人提交证明合同履行的相关证据，有的案件常常要村里的多位村民出庭作证。对当事人、对法院，都增加了诉讼成本。由于村民及村委会不及时学习有关农村土地承包的相关法律、司法解释，使得他们不清楚或者不注重什么性质的合同需要经过什么样的程序才能有效。这样就导致该经过相关方准许才能签订合同的，没有进行申请或者没有保留批准的证据；该备案的合同，没有及时备案。既不利于明确合同当事人的权利义务，也不利于行政部门对农村土地流转情况的宏观掌握。在原告北京市朝阳区黑庄户乡大鲁店二村村委会与被告马新春、被告李继彬、被告李春明、被告谢文连系列案中，就出现原告村委会与各被告以口头形式约定农业承包合同，但合同相对方对于承包期限各执一词。在原告北京市朝阳区东坝乡焦庄生产大队村民委员会与被告曲黎明农业承包合同纠纷案件中，双方当事人除了对承包期限存在争议外，对给付承包费的时间也存在约定不清楚的情况。

　　（四）村委会或村经济合作社在履行农业承包合同的过程中，往往利用自己的优势地位，频繁出现违约行为。

　　在审理农村土地承包纠纷案件的过程中，法官总体感觉到村委会或村经济合作社对纠纷的发生负有很大的责任。面对日益完善的市场经济和法治社会，村委会及村经济合作社未能顺应时代潮流，他们大多用老经验、老办法来解决各类矛盾，不能将自己的思想提高到一个新的高度观察分析问题，不及时学法用法，不能用法律规范自己的行为。面对新情况、新问题，他们不及时更新自己的观念，不能适应形势发展，仍用老经验来办事。在原告胡淑珍与被告北京下辛堡农工商合作社、被告金昭谋农业承包合同纠纷一案中，在胡淑珍尚未与合作社解除原农业承包合同、也没有收到土地承包经营权转让申请的前提下，单凭金昭谋的陈述，合作社就认为胡淑珍将土地承包经营权转让给了金昭谋，故合作社与金昭谋签订农业承包合同将原承包给胡淑珍的土地另行承包给金昭谋。还有许多其他的案件，均反映出村委会、村经济合作社作为发包方没有维护承包方的土地承包经营权。例如在原告邢世才等人与被告北京下辛堡农工商合作社农业承包合同纠纷系列案中，均因合作社非法变更、解除农业承包合同，最终判决合作社将涉案耕地重新交给邢世才等人承包经营至合同期满，并分别予以相应赔偿。

　　（五）随着法治建设的日益深化，村民法律意识逐渐增强，对于村委会或者政府的违约、违法行为敢于诉至法院。

　　随着我国综合实力的不断加强，我国正日益建设成为更文明、更民主的国家。在前进发展中，村民面对日益开放的文明社会，面对纷繁复杂的各类案例，面对新闻媒体的法制宣传教育，潜移默化中他们法律意识得到了不断强化，依法保护自己的合法权益已成为他们的首选。当遇到纠纷或者权益受到侵害时，他们不再姑息、躲避、忍让，而是大胆地用法律来维护自己的合法权益。随着农民法律意识的增强，村委会或政府再用老一套办法来行事是不能取得好效果的。透过农村土地纠纷案件分析，多数正是由于村委会未能适应新形势的需要转变自己的思想观念和作风，未按土地承包法规定的程序来进行土地发包，并且还存在任意侵犯村民土地承包经营权的行为，导致土地纠纷的发生。因此，渴望真正公开、公平、公正进行土地承包经营的农民，希望发包土地公开、补偿办法公开、合法的土地流转得到保护。对于这种倾向，政府应当支持与鼓励。在农民因权益受到非法侵害时提起诉讼，法院应当公正、快捷地予以处理。

　　四、解决农村土地承包纠纷的相应对策

　　（一）法院及法官均应高度重视农村土地承包纠纷案件。

　　农村土地承包纠纷案件包含的不稳定因素多，矛盾冲突大，容易引发群体诉讼，因此法院应予以高度重视，需要安排有经验的法官、组织固定的独任庭或合议庭对案件进行妥善处理。农村土地承包纠纷不仅涉及基本的合同问题，而且与各级机关的农业政策密切相关，表现出很强的政策性，因此审理此类案件的法官不仅具有必备的法学知识，而且还应全面掌握涉及农业方面的法律、法规、司法解释、以及各级党、政府机关的农业政策。在审理农村土地承包纠纷案件的过程中，法官不仅要运用法学知识，还要落实“司法为民”的精神。只有这样才能切实领会法律及政策的本质含义，才能发现法律与政策存在的冲突，才能从实际出发妥善处理案件、平息矛盾。因此，处理农村土地承包纠纷案件的原则是有法律规定就要按法律行事，没有法律规定则根据政策规定并结合当地农村的习俗予以综合判断，还要考虑到农业生产的季节性，认真对待各方当事人的利益需求，争取快速审结案件，做到案结事了，为农村经济发展提供司法保障。另外，在审理农村土地承包纠纷案件之外，法官还应争取走进农村，对村民、村委会进行法律宣传，提高村民的法律意识，把各种矛盾、纠纷尽量化解在基层，解决在萌芽状态。

　　（二）区政府、乡政府均应尊重农业承包合同，规范各种行政行为。

　　首先，区政府、乡政府应加强法制宣传和普法教育。各级政府和主管部门应从认真贯彻邓小平理论和“三个代表”重要思想的高度、从全面建设小康社会的高度、从维护社会稳定的高度，深刻认识贯彻实施《中华人民共和国农村土地承包法》的重要意义，继续采取切实有力措施，通过各种形式，加强对农村土地承包法的学习和宣传，切实维护广大农民群众的土地承包经营权。

其次，区政府、乡政府应加强对农村土地承包工作的管理，配备必要的各级干部对农业承包合同的签订、履行予以指导和监督。对于土地资源、承包方案予以公开，对于各种补偿规定也要予以公开。还要完善各级职能部门对合同的鉴证、备案职能，大力进行承包合同的规范化建设。对破坏村民土地承包经营权的行为要从严查处，最大限度地维护村民集体及村民的合法权益。通过采取这些措施，既能减小纠纷发生的机率，使村民安心农业生产，并维护良性的农业环境和生态环境，又能减少不必要的各种赔偿，保持安定的社会局面。

　　再次，在大力发展城市建设的同时，不能顾此失彼，违法侵犯村民的土地承包经营权。各级政府及有关部门应认真处理好经济发展、城市建设与保护耕地、维护农民利益的关系，针对当前征地反映的突出问题，严格执行土地利用总体规划。应加快改革征地制度，改进土地征用补偿方式，完善补偿标准，规范补偿费管理，妥善解决征地补偿安置问题。采取切实措施，解决失地农民的就业安置和社会保障问题，维护被征地农民的合法权益。目前，因朝阳区市政建设、奥运会场馆建设均涉及土地占用，因此征地导致的农村土地承包纠纷有上升的苗头。所以建议在征地补偿方案确定后，有关部门应当予以公告，明确告知被征地的农民，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。避免因对征地的公告程序未引起足够重视，使得农民对征地范围、征地补偿款数额不清，而导致纠纷的发生。

　　最后，区政府、乡政府应当建立矛盾激化信息反馈渠道，建立健全群体纠纷发案报告、登记、跟踪处理、事后检查回访等规章制度。各级政府要充分发挥职能作用，减少诉讼预防纠纷，以保障“平安朝阳”的建设。还应加强基层人民调解组织对纠纷的调解疏导工作，充分发挥人民调解工作的网络优势，和维护社会稳定“第一道防线”的作用，将纠纷尽早、彻底解决在诉讼前。

　　（三）建议立法机关尽快完善与《中华人民共和国农村土地承包法》相配套的法律。

　　2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》是为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权而制定的。制定与实施该法的目的是落实农村土地承包期再延长30年的国家政策。该法是农村实施土地承包制度的主要法律依据，也是法院处理农村土地承包纠纷的常用法源。但与之相配套的相关法律法规尚不健全。首先，在《中华人民共和国农村土地承包法》颁布之前，无论是《中华人民共和国民法通则》还是《中华人民共和国土地管理法》或是其他法律法规及政策关于农村土地承包经营权的规定，均没有就农村土地承包经营权的物权性质或物权保护途径予以明确确认。而《中华人民共和国农村土地承包法》颁布后，学者们认为“该法有重大突破，规定对农村土地承包经营权实行物权保护”。但当我们认真地解读该法时，仍可以说该法对农村土地承包经营权的物权化保护是不完整的。只有在目前公布的物权法草案中，首次明确了农村土地承包经营权的物权性质，并就其权能、保护措施予以规定。因此，建议立法机关尽快完成《中华人民共和国物权法》的立法工作，从根本上维护农民的合法权益，尊重和保障农民拥有承包地和从事农业生产的权利。其次，《中华人民共和国农村土地承包法》是针对全国农村土地承包情况制定的，是较为笼统的原则性规定。而各地均有特殊的地域情况，因此该法第六十四条规定“各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。”故北京市人民代表大会常务委员会应当根据北京市的经济发展情况，尤其考虑到象朝阳区这样的城乡结合区快速发展的实际情况，尽快制定农村土地承包法实施办法。再次，有关部门应当近一步完善《中华人民共和国土地管理法》，使有关规定与农村土地承包法相互衔接，保障农民承包土地的主体地位，维护农民的土地承包经营权。最后，立法机关还应尽快制定《中华人民共和国土地承包经营权流转法》，规范农村土地承包经营权流转、林地使用权流转、被征地农民的补偿安置等行政法规和规章，保护农民在土地承包经营权流转过程中的合法收益，促进生产要素优化配置。另外，现有的农村土地承包纠纷解决机制不完善，不利于采取灵活措施解决纠纷。由于没有法律对土地承包纠纷仲裁机构进行明确规定，更无从谈及仲裁机制及程序的具体规定。因此，建议参照劳动仲裁的相关规定，以法律的形式确定仲裁机构、规范仲裁事项。

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